La Asignación Universal por Hijo para la Protección Social (AUH) creada en 2009 entraña un cambio sustantivo en las políticas sociales argentinas. La política constituyó un tema frecuente en la agenda pública y se convirtió incluso en un referente de la última campaña presidencial (hubo diversas declaraciones y especulaciones sobre su continuidad o la amenaza de su suspensión e incluso posibles modificaciones). De la AUH todo el mundo habla, pero ¿qué es lo que ha dicho el nuevo gobierno en sus primeros días de gestión sobre esta política?
A lo largo de febrero e incluso en la apertura de la Asamblea Legislativa del 1 de marzo se anunciaron por un lado potenciales medidas: desde la extensión de la prestación a los monotributistas que se concretaría a lo largo de 2016 (con la posibilidad de contar hacia fines de la gestión con un “Ingreso Ciudadano”), hasta una futura iniciativa para devolverle a jubilados, pensionados y titulares de asignaciones sociales la totalidad del IVA que pagan por la compra de los productos de la canasta básica. Por otro lado, un conjunto de medidas concretas como el pago único ($800) a titulares de asignaciones familiares para fomentar el consumo de los útiles escolares a realizarse en marzo (que dicho sea de paso había sido incorporado desde 2015 como “Ayuda Escolar” para los receptores de la AUH en la línea de igualar a la transferencia que reciben los trabajadores formales) y la actualización del monto de $837 a %966 (que en realidad corresponde al cálculo generado a partir la ley sancionada en 2015 que regula la actualización de las Asignaciones en los meses de marzo y septiembre)
Un elemento llamativo para quienes investigamos sobre políticas sociales y seguimos desde sus inicios la AUH es que una gran parte del repertorio de los anuncios tuvo como protagonista a la Ministra Carolina Stanley a cargo de la cartera de Desarrollo Social. Si bien a primera vista puede quedar en el anecdotario sobre quienes se constituyen en voceros de las medidas, una mirada más atenta permite al menos alertar sobre su efecto político, institucional y performativo que por lo pronto aparece como una tendencia.
Desde su creación hasta el reciente cambio de gestión, todos los anuncios vinculados con la AUH habían sido realizados, comunicados y desde ya ejecutados desde la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES). La AUH, junto con otras medidas posteriores (Conectar Igualdad, Argenta, Pro.Cre.Ar y Progresar) consolidaron el protagonismo de ANSES como actor central en la política social no contributiva trascendiendo su origen ligado con la seguridad social contributiva. Las propias capacidades institucionales de ANSES las que permitieron la implementación de estas prestaciones a la vez que implicaron la ampliación de sus funciones y su burocracia como una mayor extensión territorial y descentralización.
Para comprender el sentido político de aquello que por ahora podemos llamar una tendencia institucional, es importante conocer con qué vino a romper y también con qué continuó la AUH.
¿Qué hay de nuevo y viejo en la Asignación Universal?
En octubre de 2009 durante la presidencia de Cristina Fernández se creó la Asignación Universal por Hijo para Protección Social a través del Decreto N°1602/09 y un año y medio más tarde, en ocasión de la apertura de las sesiones legislativas, se anuncia la creación de la Asignación Universal por Embarazo para Protección Social (AUE) (Decreto N ° 446/11).
Ambas fueron creadas como parte del subsistema no contributivo, dentro del régimen de las Asignaciones Familiares y bajo jurisdicción de ANSES, y destinadas a los trabajadores informales y desocupados que no percibieran el seguro por tal condición. Este punto no es menor. Un esquema no contributivo implica prestaciones cuya habilitación de acceso no se fundamenta en las contribuciones realizadas en el marco de una relación salarial, si bien quienes acceden participan indirectamente de su financiamiento mediante los gravámenes al consumo y otros recursos tributarios.
La AUH está destinada a las niñas, niños y adolescentes (de 18 años de edad salvo el caso de hijos discapacitados que este límite desaparece) cuyas madres y padres o tutores o curadores se encuentren desocupados o se desempeñen en la economía informal por un salario menor al salario mínimo. A este universo la AUH sumó posteriormente a hijas e hijos del personal de casas particulares e hijos de trabajadores temporarios registrados del sector agropecuario.
Esto se da en un contexto de una década de reclamos de diversos actores académicos, políticos a partir de la baja cobertura que presentaba el clásico sistema de las Asignaciones Familiares destinado a trabajadores formales dadas las consecuencias del proceso de “ajuste estructural” y la radicalización de la crisis económica de 2001 que impactó directamente en el mercado de trabajo (desocupación, precarización) y sus derechos asociados. A partir del 2003, en un contexto de recuperación del empleo, subsisten todavía altos niveles de informalidad laboral, aspecto que en clave de políticas sociales se traduce en dificultades para acceder entre otras cosas a las Asignaciones en un país que organizó la provisión de bienestar ligada a la inclusión en el mercado como trabajador formal asalariado.
Este escenario se completa con el bajo impacto que desde el 2003 tuvieron los planes sociales nacionales que transferían ingresos a las familias con hijos. Por un lado porque su acceso se encontraba bloqueado (el Plan Jefas y jefes de Hogar Desocupados se cerró en 2002 y luego se crea a nivel nacional el Programa Familias por la Inclusión Social con un acceso limitado), por otro, porque sus montos no fueron actualizados, licuando su poder adquisitivo por la inflación.
Luego de múltiples resistencias por parte del gobierno nacional y de diversos proyectos que surgieron desde actores de la sociedad civil, académicos y un variopinto arco político, la AUH logra en 2009 incluir grupos (familias con hijos/as) que se encontraban tradicionalmente excluidos de los mecanismos de seguridad social contributiva (asociados al trabajo asalariado registrado). En este sentido, el reconocimiento de los trabajadores informales como una categoría “en sí” a ser protegida supuso la característica más novedosa de la prestación, incorporándose como parte de la Seguridad Social a través de un nuevo subsistema denominado “no contributivo”. De esta manera se cristaliza en el marco de la vieja seguridad social un esquema bifronte que lejos de ser residual y transitorio adquirió masividad y permanencia como consecuencia directa de los cambios en la estructura de riesgos sociales, sobre todo de los sostenidos niveles de informalidad.
La AUH presenta diferencias sustantivas respecto de otras intervenciones previas y de los programas de transferencias de ingresos vigentes en la región desde mediados de los noventa. Desde el reconocimiento de la informalidad como un riesgo social, el acceso permanentemente abiertos para los grupos seleccionados como receptores, la actualización de los montos de las prestaciones (por los diferentes aumentos a cargo del Poder Ejecutivo y luego por ley desde el 15 de julio de 2015 cuando el Congreso Nacional aprobó la ley 27.160 que regula tanto los aumentos de las asignaciones como los rangos de ingresos para su percepción). Finalmente la modalidad de financiamiento a diferencia de los programas anteriores no corresponde a un organismo de asistencia crediticia sino que está compuesta de recursos propios del ANSES.
Más allá de la transferencia monetaria el elemento que asemeja la AUH con los programas previos es la exigencia de las condicionalidades exigidas a las familias (controles de salud y asistencia educativa para sus hijos/as). Estas fueron mantenidos intactas desde el Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados en adelante. Incluso introducen una novedad ya que ANSES retiene mensualmente el 20% de la prestación hasta que se demuestre anualmente su cumplimiento. De hecho, según Informa ANSES, entre 2011 y 2014 se han dado las siguientes suspensiones: 221.839, 541.222, 691.443 y 665.632 respectivamente, aspecto que por lo pronto alertan sobre los problemas de oferta en materia de servicios de salud y educación.
Los excluidos de la Asignación
Sin muchas variaciones la AUH cubría casi sin variaciones significativas aproximadamente 3,5 millones de niños, niñas y adolescentes menores de 18 años.
Sin embargo, a más de 6 años de su surgimiento algunos sectores como los monotributistas permanecen excluidos de la AUH. Ese grupo tampoco acceden a las Asignaciones familiares contributivas ni a la deducción por hijo del impuesto a las ganancias que constituye una transferencia indirecta a las familias de los sectores más aventajados. Asimismo quedan fuera quienes presentan problemas asociados con la documentación y debe agregarse que el acceso a la prestación presenta elevados requisitos- incluso mayores que las políticas que la precedieron- para los migrantes al exigir tanto que los niños como los adultos sean argentinos, naturalizados o extranjeros residentes legales por un período no inferior a tres años. Todo ello en tensión con los propios cambios normativos que en los últimos años promovieron en Argentina la ampliación de los derechos de los migrantes. A estos sectores se suman grupos más reducidos pero con alto nivel de vulnerabilidad, como las mujeres privadas de libertad con sus hijos menores de 4 años en contextos de encierro que recientemente gracias a un fallo de la Sala IV de la Cámara de Casación Penal podrán acceder a la AUH.
Como toda decisión de política pública, la propia definición del problema condiciona el diseño final y la implementación de la política. El surgimiento de la AUH no implicó un arreglo universal con base en la niñez tal como se proponía en el proyecto que data de mediados de los noventa de autoría de Elisa Carrió mencionado por el Presidente Mauricio Macri en la primer apertura de la Asamblea Legislativa. La AUH masificó una transferencia prestando atención a la situación de los padres/madres y no en la condición de niñez/adolescencia. Sin dudas, la contracara de este arreglo institucional y su alta cobertura tiene consecuencias: por ejemplo las situaciones de los adultos tanto penales, migratorias o laborales (como los monotributistas) actúan como barreras para que un conjunto de niños, niñas y adolescentes reciban la transferencia.
La agenda pendiente y el riesgo de la asistencialización de la Asignación
La AUH despertó el interés de la producción académica: Análisis de políticas públicas (más concretamente políticas sociales), estudios que analizan el impacto en los sistemas de educación y salud, interpretaciones en clave de una sociología moral del dinero y los efectos del fomento al consumo y bancarización de sectores populares constituyen algunas de las miradas que se pueden encontrar. Años de discusiones política, académicas para consolidar e instalar la idea de que la AUH no es un plan social, que comparte rasgos y destinatarios en algunos casos que fueron trayectorias como receptores de estas políticas, y que vino a romper como dispositivo de los viejos esquemas de política social. Su acceso se encuentra abierto, existen mecanismos de reclamos, y su monto es sostenido por una ley que estableció criterios.
A través de un componente no contributivo de la seguridad social la AUH vino a cubrir parte de los desajustes entre arreglos institucionales históricos del régimen de bienestar argentino (asociado con el trabajo formal) y nuevos riesgos (sobre todo informalidad o desocupación). En pocas palabras operó sobre el riesgo de no tener ingresos a través de una inserción estable en el mercado laboral para las familias con hijos/as. Algo parecido se implementó con la moratoria previsional en 2005 que impactó en la cobertura del sistema de jubilaciones y pensiones.
Sin duda uno de los desafíos de la AUH es la ampliación a los grupos que todavía permanecen excluidos, que constituyó uno de los ejes de la campaña política de “Cambiemos” como fuerza política. El pasado 1 de marzo en el discurso presidencial ante el Congreso se ratificó esta intención que habrá de esperarse se concrete en un proyecto de ley. A la vez que se produjo otro giro al anunciarse la posibilidad de contar en los próximos años con un “Ingreso Universal”, medida sobre la que por ahora no se cuenta con mayores precisiones pero que de aplicarse implicará una reingeniería institucional no solo de la AUH sino de las Asignaciones contributivas y de todos los mecanismos vigentes para transferir ingresos a los hogares con niños.
Por ahora, queda pendiente en el sistema actual la extensión de todas las prestaciones del subsistema contributivo hacía este subsistema, ya que todavía no se incluyeron la asignación por matrimonio, nacimiento y adopción. Se trata de disminuir los elementos que sostiene y profundiza las diferencias entre la AUH y las Asignaciones contributivas
Está vigente el desafío de articular la AUH con otras políticas sectoriales, sobre todo el campo educativo que ha sido más postergado a diferencia de la articulación de esta prestación con el Plan Nacer (posteriormente denominado SUMAR), dependiente del Ministerio de Salud. De esa manera, se podría trabajar sobre la oferta de servicios de salud y educación para las familias que exigen las propias condicionalidades para efectivizar su cobro y no recaer el peso sobre las familias a las que se les suspende, Poner foco en la oferta implicaría debilitar el supuesto de responsabilización familiar que está detrás de ese entramado de exigencias especiales.
Pero el otro desafío, que no es menor, es el de seguir entendiendo a la AUH como una política de seguridad social. El rol protagónico que asomó desde la cartera de Desarrollo Social deja entrever una concepción que la aproxima a la asistencialización y discursivamente se cristaliza en términos como “ayuda”, dirigida a los “necesitados”, que se aleja de un esquema de la Seguridad Social, y de las implicancias en términos de derechos, destinatarios y acceso.
